Opposabilité des enveloppes

Quand le juge de la tarification limite la portée de l’opposabilité des enveloppes…

 

Comme vous le savez, depuis la loi du 02 janvier 2002, complétée en cela par le Décret 2003-1010 du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire des établissements sociaux et médico-sociaux, l’administration a renforcé les exigences portant sur les établissements sociaux et médico-sociaux quant à la présentation des budgets.

 

Dans le cadre de cette nouvelle réglementation, l’administration n’a de cesse de faire valoir que le contrôle est à présent réalisé a posteriori et non a priori.

Les enveloppes limitatives de crédit seraient à elles-seules de nature à justifier les montants alloués.

Force est de constater que les Tribunaux de la tarification sanitaire et sociale ont une lecture différente des textes.

En effet, selon les juges du tarif, le caractère limitatif des enveloppes de crédit ne constitue pas un outil suffisant pour l’administration pour justifier seul les abattements pratiqués sur vos budgets (I).

Les enveloppes limitatives de crédit ne sont pas plus de nature à empêcher une reprise des résultats des établissements (II).

1. La portée limitée des enveloppes limitatives de crédits.

1.1.Une motivation insuffisante des abattements pratiqués par l’administration

Afin de procéder à des abattements sur les budgets fondés sur l’opposabilité des enveloppes limitatives de crédit, les autorités de tarification se réfèrent aux dispositions des articles R314-22 et R314-23 du Code de l’action sociale et des familles.

L’article R314-22 semble donner la possibilité à l’autorité de tarification de fonder ses abattements :

« En réponse aux propositions budgétaires, l’autorité de tarification fait connaître à l’établissement ou au service les modifications qu’elle propose. Celles-ci peuvent porter sur :

   5º Les dépenses dont la prise en compte paraît incompatible avec les dotations limitatives de crédit mentionnées aux articles L. 313-8, L. 314-3 et L. 314-4, au regard des orientations retenues par l’autorité de tarification, pour l’ensemble des établissements et services dont elle fixe le tarif ou pour certaines catégories d’entre eux ;

(…)».

Les autorités de tarification considèrent que cette disposition permet aux enveloppes limitatives de crédits de primer sur les besoins des établissements.

Ainsi, l’autorité de tarification n’aurait plus à examiner dans le détail les besoins des établissements, mais se contenterait d’une analyse globale des budgets par rapport aux enveloppes limitatives de crédits.

La jurisprudence actuelle démontre qu’une telle analyse ne saurait être reçue.

En effet, les Tribunaux de la tarification sanitaire et sociale considèrent généralement que le Préfet ne justifie pas sa demande quand il se borne à opposer le taux de progression des dépenses au plan départemental, sans analyser les besoins de l’établissement et sans justifier en aucune manière que les crédits à sa disposition ne lui permettent pas, sans remettre en cause d’autres équilibres, de financer les besoins de l’établissement.

Cette jurisprudence correspond à l’attitude des juridictions administratives qui refusent généralement les motivations générales et impersonnelles de la part de l’administration.

Ainsi, dans le cadre de l’application du Décret de 1988, un très grand nombre d’arrêtés préfectoraux relatifs aux dotations des CAT (à présent ESAT), avait été annulé au motif que les Préfets se contentaient d’appliquer un taux d’évolution fixé dans le cadre des circulaires budgétaires.

Cette solution est logique.

Elle s’explique par le foisonnement des dispositions législatives et réglementaires qui imposent des contraintes aux établissements.

Le cas le plus marquant est celui des charges de personnel.

En effet, en tant qu’employeur, les dispositions de la convention collective qui ont fait l’objet d’un agrément ministériel, s’imposent à l’établissement.

Dans ces conditions, si l’autorité de tarification pouvait refuser de les financer au seul motif que le coût des dépenses du Groupe II aboutit à un dépassement de l’enveloppe limitative, cela conduirait les établissements à être pris en étau entre deux obligations contradictoires.

Pour remédier à cela, la loi de 1975, reprise par l’article L.314-6 du Code de l’action sociale et des familles, a posé le principe de l’opposabilité des conventions collectives.

Cependant, il est constant que les obligations portant sur les établissements sociaux et médico-sociaux émanant de dispositions législatives et réglementaires ne se limitent pas au seul droit du travail.

Bien que cela ne soit pas expliciter directement par les textes propres à la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux, une telle analyse doit donc être transposée aux dépenses de sécurité, à l’obligation de prise en charge globale des enfants dans les établissements d’éducation spécialisée, etc.

Ainsi, le TITSS de Bordeaux a pu juger à de nombreuses reprises, qu’en « se bornant à se prévaloir, dans le cadre de la procédure contradictoire, du caractère limitatif du taux d’évolution de progression de l’enveloppe départementale de crédits et de son incompatibilité avec les propositions budgétaires ainsi que d’une valeur du point au 31 décembre N-1, l’administration ne justifie pas du bien fondé des abattements pratiqués (…) qu’il y a lieu dans ces conditions d’accueillir les demandes de l’association tendant à la réformation du tarif et de fixer, par suite, au montant sollicité par l’établissement, la dotation globale de financement ».

Il est intéressant de constater que la notion d’enveloppe limitative de crédits qui, dans un premier temps, est destiné à simplifier la démarche de l’administration quand elle réalise des abattements sur l’établissement, est de nature à se retourner contre elle dès lors que ce moyen est utilisé sans autre motivation.

Au surplus, on constatera que l’utilisation pure et simple de la notion d’enveloppe limitative permet, dans certains cas, de régulariser des procédures contradictoires qui n’auraient pas été respectées par les établissements.
 

1.2.     Une exception à l’obligation de respecter le délai de huit jours

Comme vous le savez, le décret du 22 octobre 2003 a renforcé le caractère contraignant de la procédure contradictoire pour les établissements.

Ainsi, nous rappelons les obligations de dépôt des budgets dans les délais, l’obligation de transmettre l’ensemble des tableaux prévus par les arrêtés ministériels, la nécessité de produire un rapport du responsable de l’établissement conforme au Décret budgétaire et enfin, les obligations liées à la réponse aux observations de l’administration dans le délai de 8 jours.

Sur ce dernier délai de 8 jours, il est prévu que l’établissement qui ne répond pas dans le délai et dans les formes préconisées aux termes de l’article R314-24, est considéré comme ayant accepté les propositions de l’autorité de tarification qui peut, dès lors, procéder à une tarification d’office de l’établissement.

Cependant, dans plusieurs décisions, les TITSS de Bordeaux et de Lyon ont considéré que le fait, pour l’administration, de procéder à des abattements sans analyse détaillée des budgets et en se fondant purement et simplement sur le taux d’évolution des enveloppes limitatives de crédit, ne mettait pas en mesure l’établissement de répondre, et notamment de faire connaître les raisons pour lesquelles il est dans l’impossibilité de respecter les montants alloués par l’autorité de tarification pour les dépenses de personnel et sur les autres dépenses.

Au plus fort, les Tribunaux de la tarification ont considéré qu’un établissement qui ne respectait pas le délai de 8 jours, en l’absence d’abattements détaillés, ne pouvait se voir opposer une tarification d’office.

En conséquence, les juges du tarif se posent en garant des droits des établissements et imposent à l’administration de motiver les abattements qu’elle entend pratiquer sans se limiter à la notion d’enveloppe limitative de crédits.

Cela permet de maintenir le caractère contradictoire des échanges entre les établissements et l’administration en rééquilibrant les pouvoirs de chacun.

Enfin, dans leurs analyses des budgets des établissements, les Tribunaux de la tarification sanitaire et sociale excluent les reprises de résultat de la notion d’enveloppes limitatives de crédits et plus généralement, de la procédure contradictoire.

 

2.Les enveloppes limitatives de crédits n’excluent pas les reprises de résultats

Il est de plus en plus fréquent que les autorités de tarification laissent à la charge des ESAT la reprise des résultats déficitaires des exercices antérieurs.

En effet, l’administration considère qu’elle dispose d’une enveloppe limitative de crédits qui intègre à la fois les dépenses courantes des établissements, mais également les reprises de résultats antérieurs.

Force est de constater qu’une telle analyse n’est pas reçue par les Tribunaux de la tarification sanitaire et sociale.

Ainsi, le TITSS de Bordeaux a-t-il considéré que le caractère limitatif de l’enveloppe départementale des crédits à laquelle se borne le Préfet, ne saurait à elle seule faire obstacle à l’incorporation des résultats non contestés de l’antépénultième année (N-2).

En conséquence, le Tribunal de la tarification a accepté de reprendre le résultat n-2 de l’établissement dans la dotation globale de financement.

Dans une autre décision, le Tribunal de la tarification, après avoir constaté que l’établissement n’avait pas respecté la procédure contradictoire, en n’envoyant pas un rapport conforme aux dispositions de l’article R314-18 du Code de l’action sociale et des familles, a considéré néanmoins que la contestation du montant de la reprise du résultat n-2 qui reprenait en réalité le cumul des résultats n-4 et n-2, n’était pas valable.

En conséquence, l’établissement a pu conservé le résultat excédentaire de l’exercice n-4.

Seul le résultat de l’exercice n-2 a été repris.

En conclusion, la jurisprudence récente des Tribunaux de la tarification sanitaire et sociale nous montre combien il est important de respecter la procédure contradictoire.

Cette exigence qui pèse sur l’établissement a pour contre-partie que l’autorité de tarification ne dispose pas de tous pouvoirs pour fixer les tarifs et qu’elle doit toujours motiver ses abattements dans le détail et ne pas se limiter à une application des enveloppes limitatives de crédits.