La place du travailleur handicapé en ESAT à l'épreuve des lois de 2002 et 2009 – Recommandations de bonnes pratiques professionnelles.

L’Association Nationale des Directeurs et Cadres d’ESAT (ANDICAT) a organisé les 19, 20 et 21 novembre 2014 des journées de formation à REIMS sur le thème de l’organisation du travail et la place du travailleur handicapé en ESAT.

En sa qualité de spécialiste en Droit des associations et fondations, Maître Pierre NAÏTALI est intervenu sur le thème suivant :

  • La place du travailleur handicapé en ESAT à l’épreuve des lois de 2002 et 2009. Recommandations de bonnes pratiques professionnelles.

Vous trouverez ci-dessous le contenu de son intervention :

 

C’est la loi 75.534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées, à ne pas confondre avec la loi 75.535 du même jour relative aux institutions sociales, qui a institué en France le travail protégé. Cette loi s’appuyait sur les centres d’aide au travail et les ateliers protégés pour permettre aux personnes handicapées d’accéder à une vie sociale et professionnelle dans des structures avec des conditions de travail aménagées.

La seconde loi du même jour, la loi 75.535 relative aux institutions sociales et médico-sociales, quant à elle, organisait les conditions d’ouverture et de fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Par la suite, les principaux textes ont été codifiés dans le Code de la famille et de l’aide sociale, devenu depuis le Code de l’action sociale et des familles.

1) LA LOI

A présent, nous avons tous connaissance de deux lois particulièrement importantes, qui vont mener notre réflexion, à savoir :
• la loi 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale,
• la loi 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Ces deux lois ont refondu les dispositions du Code de l’action sociale et des familles applicable aux établissements sociaux et médico-sociaux accueillant des personnes handicapées, et ont redéfini le cadre des droits de ces personnes.

La loi du 2 janvier 2002, selon la présentation qui en est régulièrement faite, a d’abord, remis au centre des préoccupations des institutions sociales et médico-sociales les usagers.

A ce titre, tout le monde maîtrise à présent les outils relatifs aux droits des usagers avec d’une part les documents :
• le livret d’accueil, présentant aux usagers les services proposés et les modalités pratiques d’organisation de la structure,
• le règlement de fonctionnement, présentant les droits et obligations qui prévalent à l’intérieur de la structure,
• les outils relatifs à l’élaboration et la formalisation des projets personnalisés,
• le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge,
et d’autre part les Conseil de la Vie sociale (ou autre forme de participation) et la personne qualifiée à laquelle peut recourir un usager d’établissement.

La loi de 2002 a réorganisé les règles d’organisation et de fonctionnement des établissements sociaux et médico-sociaux.

La loi du 11 février 2005, va nous intéresser sur la question du travail protégé, à savoir les entreprises adaptées et ESAT. En effet, les entreprises adaptées ne sont pas considérées comme des structures à caractère social. Elles relèvent exclusivement du Code du travail, avec un certain nombre de conséquences :

Sur l’Entreprise adaptée d’abord :
• Elle n’est pas soumise au contrôle administratif (autorisation, fermeture laquelle constitue une voie de fait si elle intervient de façon forcée) ;
• Elle relève de la compétence de la DIRRECTE et non de l’ARS ;
• Elle n’est pas soumise aux règles d’évaluation et aux recommandations de bonnes pratiques professionnelles.

Sur la place du travailleur handicapé en EA :
• les travailleurs handicapés en entreprises adaptées sont des salariés de droit commun ;
• Ils ne bénéficient pas des dispositions du Code de l’action sociale et des familles relatives aux droits des usagers.

Nous nous concentrerons donc au cours de l’exposé sur la question des ESAT, qui relèvent des articles L.344-2 et suivants  du Code de l’action sociale et des familles et sont les seuls établissements et services sociaux permettant le travail des personnes handicapées mentales.

 

2) LES DECRETS

Pour mener notre réflexion, il convient de connaître le pendant réglementaire des lois de 2002 et 2005, à savoir deux décrets importants :

• le décret 2006-1752 du 23 décembre 2006 relatif aux contrats de soutien et d’aide par le travail, qui fixe notamment le modèle de contrat de soutien (en annexe 3-9 au Casf – article D.311-0-1) ;
• le décret 2007-874 du 14 mai 2007 portant diverses dispositions relatives aux ESAT et à l’exercice d’une activité professionnelle (article R.344-16) ;
• le décret 2006-703 du 16 juin 2006 relatifs aux ESAT et à la prestation compensatoire (articles R.243-1 et suivants : travailleur handicapé admis en ESAT ; R.344-6 et suivants : dispositions spécifiques aux ESAT)

 

3) LES RECOMMANDATIONS DE BONNES PRATIQUES PROFESSIONNELLES

Egalement, depuis la loi de 2002, l’article L.312-8 du Casf fait référence à une série de textes, les procédures, références et recommandations de bonnes pratiques professionnelles. Il s’agit d’une nouveauté inconnue antérieurement dans le secteur social et médico-social. Cependant, certains étaient déjà connus, en particulier dans le domaine sanitaire. C’est l’agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) qui valide ou élabore ces textes.

Actuellement, les recommandations de bonnes pratiques professionnelles publiées par l’ANESM sont au nombre de 36 et concernent l’ensemble des champs de l’action sociale et médico-sociale. Je n’ai pas trouvé de procédures et de références publiées sur le site de l’ANESM.

Les recommandations de bonnes pratiques professionnelles (RDPP) sont classées par secteur :
• tous secteurs (14 RDPP),
• personnes âgées (7 RDPP),
• personnes handicapées (8 RDPP),
• protection de l’enfance (3 RDPP),
• inclusion sociale (4 RDPP),

Dès lors, dans le champ du handicap, 21 RDPP sont applicables.

Tout d’abord, on peut s’interroger sur la portée de telles recommandations. En effet, le Code de l’action sociale et des familles n’évoque les recommandations de bonnes pratiques professionnelles que dans 5 articles à valeur législative : il s’agit des articles  L.311-4, L.312-8, L.471-8, L.554-3 et L.574-3. Les deux derniers articles concernent la réglementation applicable en Polynésie Française et en Nouvelle-Calédonie.

L’article L.312-8 est relatif aux évaluations des activités et de la qualité des prestations délivrées dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux. L’article prévoit que ceux-ci sont appréciés au regard, notamment, de procédures de référence et de recommandation de bonnes pratiques professionnelles validées ou, le cas échéant, élaborées par l’ANESM.

Les dispositions des articles L.311-4 et L.471-8 concernent le contrat de séjour et le document individuel de protection des majeurs.

Il ne ressort d’aucun de ces textes que les recommandations de bonnes pratiques sont obligatoires pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux.

D’ailleurs, pour s’en convaincre, il suffit de se reporter aux recommandations de bonnes pratiques elles-mêmes qui précisent systématiquement qu’elles n’ont pas de caractère réglementaire et qu’il s’agit simplement de repères, d’orientations et de pistes pour l’action, destinées à permettre aux professionnels de faire évoluer leurs pratiques pour améliorer la qualité des prestations rendues aux usagers et mettre en œuvre la démarche d’évaluation.

Il est même précisé qu’elles ne sont ni des dispositions réglementaires, ni un recueil des pratiques les plus innovantes, et ne sont pas à prendre en tant que telles comme un référentiel d’évaluation dans le secteur social et médico-social. Dès lors, on peut s’étonner qu’elles puissent être utilisées pour réaliser les évaluations notamment externe, sur lesquelles une ARS pourrait, le cas échéant, envisager de remettre en cause le renouvellement d’une autorisation de fonctionnement d’un établissement.

De la même façon, au cours de contrôles administratifs, il arrive parfois que des agents chargés du contrôle fondent des injonctions sur les recommandations de bonnes pratiques professionnelles. Or, en l’état de la réglementation, il me semble qu’aucun texte ne donne une telle portée aux recommandations de bonnes pratiques professionnelles.

Les recommandations de bonnes pratiques ne rentrent pas, en l’état des textes, dans les conditions minimales d’organisation et de fonctionnement des établissements, lesquelles sont codifiées aux articles D.312-10-1 et suivants du Casf. Néanmoins, comme cela est le cas en matière sanitaire, leur valeur juridique pourrait évoluer.

Il me semble intéressant de confronter l’état de la règlementation permettant de déterminer la place de l’usager au sein des établissements avec lesdites recommandations de bonnes pratiques.

Maintenant que nous avons vu le cadre juridique, je vous propose d’envisager la place du travailleur handicapé en ESAT sous deux angles.

En effet, au travers de la loi de 2005 le législateur a souhaité que les personnes en situation de handicap puissent accéder à des activités diverses à caractère professionnel, mais également à ce que le travailleur handicapé bénéficie de soutien médico-social et éducatif.

La vocation de l’ESAT est donc double : c’est à la fois le travail et le soutien médico-social et éducatif. Nous envisagerons donc le travailleur handicapé en ESAT d’abord comme une personne handicapée accueillie dans un établissement ou service social ou médico-social. Ensuite, nous verrons que s’il n’est pas salarié, il est un travailleur qui a des droits.

 

I – LE TRAVAILLEUR HANDICAPE EN ESAT : UNE PERSONNE HANDICAPEE ACCUEILLIE DANS UN ESMS

 

A – Une personne qui bénéficie de la protection de ses droits généraux au même titre que dans les autres ESMS

A ce titre, le législateur a listé un certain nombre de droits parmi lesquels figurent :
• le respect de la dignité,
• l’intégrité de la vie privée,
• le respect de l’intimité et la sécurité,
• le libre choix entre prestations adaptées,
• la prise en charge et un accompagnement individualisé,
• etc…

L’article L.311-3 du Code de l’action sociale et des familles s’est attaché à ce que les droits et libertés individuels soient garantis à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
 

Commençons par les instances participatives. En l’espèce, il s’agit du Conseil de la vie sociale prévu aux articles D.311-3 et suivants. Outre son organisation et son fonctionnement, le Casf définit son rôle qui est consultatif mais également de faire des propositions sur de nombreux thèmes :
• l’organisation intérieure et la vie quotidienne,
• les activités, l’animation socio-culturelle et les services thérapeutiques,
• les projets de travaux et d’équipements,
• la nature et le prix des services rendus,
• l’affectation des locaux collectifs,
• l’entretien des locaux.

Ainsi, les personnes handicapées peuvent faire entendre leur voix. L’animation de ce lieu d’expression n’est pas toujours aisée. C’est également un lieu de sensibilisation.

Ainsi, la RDPP « Mission du responsable d’établissement et rôle de l’encadrement dans la prévention et le traitement de la maltraitance »  prévoit d’aborder ouvertement le sujet de la maltraitance au sein du conseil de la vie sociale.

Egalement, lorsqu’il arrive en ESAT, le travailleur devra se voir remettre un certain nombre de documents :

• Le livret d’accueil, présentant aux usagers les services proposés et les modalités pratiques d’organisation de la structure. Aucun texte réglementaire ni RDPP n’est dédié à ce document.

• La charte des droits et libertés de la personne accueillie publiée avec l’arrêté du 8 septembre 2003.

• Le règlement de fonctionnement, présentant les droits et obligations qui prévalent à l’intérieur de la structure. Ce règlement de fonctionnement est encadré par les dispositions de l’article L.311-6 et par les articles R.311-33 et suivants du Casf. Il est arrêté après avis du Conseil de la vie sociale. Les articles du Casf fixent les grandes lignes du contenu du règlement de fonctionnement. Il n’existe pas de RDPP sur ce thème spécifiquement. En revanche, plusieurs RDPP y font référence de manière plus ou moins marquée. Ainsi la RDPP « Mission du responsable d’établissement et rôle de l’encadrement dans la prévention et le traitement de la maltraitance » a même un point 1.4 « Veiller à ce que le règlement de fonctionnement soit garant des libertés fondamentales ».

• Le projet d’établissement, mentionné à l’article L.311-8 du Casf. Il définit les objectifs, notamment en matière de coordination, de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité des prestations. Il existe un article spécifique dans la partie réglementaire l’article D.311-38 qui ne vise que les ESMS qui ont également un projet général de soins. En revanche, une RDPP de mai 2010 est dédiée au projet d’établissement ou de service : « Elaboration, rédaction et animation du projet d’établissement ou de service ».

• Le contrat de séjour, qui prend la forme d’un contrat de soutien et d’aide par le travail dans les ESAT.

 

B – Le contrat de soutien et d’aide par le travail : une version du contrat de séjour adaptée aux ESAT

L’article L.311-4 prévoit que dans tous les ESMS soit mis en place un contrat de séjour qui est élaboré avec la participation de l’usager. Il définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l’accompagnement. Cette disposition légale, qui est applicable à l’ensemble des établissements, fait l’objet de compléments dans le Code de l’action sociale et des familles s’agissant des travailleurs handicapés en ESAT.

L’article D.311-0-1 l’a tout d’abord requalifié de « contrat de soutien et d’aide par le travail »

Ensuite, ce contrat doit prendre en compte :
• l’expression des besoins et des attentes du travailleur handicapé,
• les conditions d’organisation et de fonctionnement propres à l’établissement ou au service d’aide par le travail.

Enfin, un modèle de ce contrat a été fixé dans l’annexe 3.9 du Casf.

Alors que l’article L.311-4 du Casf, dans la partie relative aux contrats de séjour, prévoit qu’il est établi, au regard notamment des principes déontologiques et éthiques des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et des projets d’établissement, le modèle de contrat de soutien et d’aide par le travail établi par l’arrêté susmentionné ne fait aucune référence aux recommandations de bonnes pratiques. Ce qui n’est pas surprenant dans la mesure où les premières recommandations de bonnes pratiques n’ont été publiées qu’en avril 2008.

Ce modèle de contrat reprend pour une bonne partie les dispositions contenues dans la règlementation. Il prévoit en complément un certain nombre d’informations apportées à la connaissance du travailleur handicapé, les éventuelles activités à caractère professionnel dont va avoir à s’acquitter le travailleur handicapé, ainsi qu’un certain nombre de renvois au règlement de fonctionnement de l’établissement qui constitue un des documents relatifs aux droits des usagers, notamment les horaires de travail, le régime des congés, le cadre de la participation de l’usager aux activités de soutien médico-social et éducatives.

On notera que la loi de 2005 (article L.344-2 du Casf) impose que les ESAT offrent des actions en faveur des travailleurs handicapés, à savoir :
• l’entretien des connaissances,
• le maintien des acquis scolaires,
• la formation professionnelle,
• les actions éducatives d’accès à l’autonomie et d’implication dans la vie sociale.

Toutes ces actions devaient faire l’objet de développement concernant les conditions de mise en œuvre, qui devaient être fixées par décret. Cependant, en l’état, aucun décret n’a été publié.

Il me paraît important de constater que ce contrat de soutien et d’aide par le travail introduit une relation contractuelle entre le travailleur handicapé et l’établissement. Ce faisant, puisqu’il fait référence au règlement de fonctionnement et que la loi fait elle-même référence, à propos dudit contrat, au respect des recommandations de bonnes pratiques, cela me semble exiger de la part des gestionnaires d’établissements une connaissance particulière de l’ensemble de ces dispositifs afin que, le cas échéant, un travailleur handicapé ou une famille mécontente ne puisse mettre en cause la responsabilité de l’établissement.

En effet, en l’état de la règlementation, je vous ai indiqué que les recommandations de bonnes pratiques professionnelles ne me semblent pas avoir de valeur juridique dans les rapports entre les ESAT et les ARS, notamment s’agissant du pouvoir de contrôle (injonctions, administration provisoire, voire fermeture d’établissements).

Tel n’est pas le cas des droits du travailleur handicapé.

 

II – L’AFFIRMATION DES DROITS DE LA PERSONNE HANDICAPEE EN TANT QUE TRAVAILLEUR

On trouvera dans la règlementation pour l’essentiel des dispositions relatives à l’exercice des activités diverses à caractère professionnel.

 

A – Le droit à l’accès au travail dans des conditions sécurisées

Le législateur a d’abord voulu garantir la possibilité pour le travailleur handicapé d’accéder au travail. Cela passe, en premier lieu, par la prise en charge des frais de transport entre le domicile et l’établissement ; frais de transport que tentent régulièrement de remettre en cause un certain nombre d’autorités de tarification. C’est d’abord la prise en charge des frais de transport retenue par la règlementation.

Ensuite, le travailleur handicapé a un droit à l’adaptation à son milieu de travail.

Il s’agit là de droits habituellement reconnus et qui sont également complétés par des conditions qui se rapprochent du statut du salarié, qu’il soit handicapé ou valide. Ainsi, les règles en matière d’hygiène et de sécurité ou en matière d’accident du travail sont applicables aux travailleurs handicapés en ESAT.

Enfin, l’article R.243-4 organise une mesure de protection du travailleur handicapé. En effet, le directeur d’ESAT qui considère que le comportement d’un travailleur handicapé met gravement en danger sa santé ou sa sécurité, la santé ou la sécurité des autres travailleurs handicapés ou des personnels de l’établissement ou du service d’aide par le travail, ou porte gravement atteinte aux biens de cet établissement ou service, peut prendre une mesure conservatoire valable pour une durée maximale d’un mois, qui suspend le maintien de ce travailleur handicapé au sein de l’établissement ou du service.

Un contrôle de la mesure est organisé par la saisie immédiate de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées qui a prononcé l’orientation, qui décide du maintien ou non du travailleur handicapé concerné dans l’établissement ou le service au sein duquel il était admis.

Le législateur a également prévu que la mesure conservatoire de suspension n’a pas pour effet de priver la personne concernée de la possibilité de continuer à être accueillie pendant cette période dans un établissement d’hébergement pour personnes handicapées.

 

B – Le droit à rémunération et à congé

Par ailleurs, sans parler de salaire, le législateur a reconnu un droit à rémunération des travailleurs handicapés avec des règles bien connues, à savoir que le travailleur handicapé doit être rémunéré sur la base d’une part incombant à l’ESAT et un complément par des aides au poste lui garantissant une rémunération comprise entre 55% et 110% du SMIC. Sachant qu’à cela peut s’ajouter, le cas échéant, une prime d’intéressement de 10% de la part de la rémunération annuelle du travailleur handicapé, sous réserve que l’établissement ait fait du bénéfice et qu’il procède à une affectation respectant les dispositions de l’article R.314-51-II-3èmement du Code de l’action sociale et des familles.

Ce droit à rémunération ne doit pas nous faire perdre de vue que plus la part de la rémunération du travailleur handicapé relevant de l’ESAT est importante, plus la part de l’Etat est faible. C’est d’ailleurs un des enjeux de l’article R.344-7 du Casf, qui permet à l’autorité administrative d’exiger une augmentation de la rémunération garantie par l’établissement en moyenne aux différents travailleurs handicapés de l’ESAT sur la base du rapport que transmet chaque année l’établissement en application de l’article R.243-8 du Casf.

L’exigence d’une rémunération sur l’ESAT au profit du travailleur handicapé prend en considération la spécificité de la population des ESAT. Ainsi, il est clairement rappelé que la rémunération du travailleur handicapé doit être maintenue dans un certain nombre de cas, notamment dans le cas relativement délicat où le responsable de l’établissement est amené à suspendre le contrat d’aide et de soutien de la personne handicapée en raison de risques pour le travailleur handicapé.

Et de la même façon, durant les congés le travailleur handicapé voit sa rémunération maintenue. Le droit à congés est d’ailleurs un droit qui a également été mis en avant par le législateur, qui notamment garantit au travers de dispositions réglementaires le droit aux congés annuels à raison d’un maximum de 30 jours plus 3 jours mobiles sous la responsabilité du directeur de l’établissement, ainsi que des droits à congés.

On voit donc que le travailleur handicapé en ESAT a une place reconnue au sein de l’établissement en tant que travailleur. On pourrait également évoquer la question du droit à la formation. Cependant, une intervention est prévue sur ce thème demain matin par Monsieur José RICHIER, qui vous parlera probablement du décret 2009-265 du 20 mai 2009. Je n’y reviendrai donc pas.