Les risques de la procédure budgétaire

Le décret budgétaire est à présent entré pleinement en vigueur. Au delà des évolutions de fonds, les évolutions de formes ne manqueront pas d’avoir un impact sur la recevabilité future de vos demandes budgétaires.

 

En effet, de tout temps la procédure contradictoire a présenté des risques pour les établissements et services. Elle leur garantissait également des droits.

La nouvelle réglementation maintient les anciens risques (I), et en crée de nouveaux qu’il est urgent de connaître (II).

 

I – Le maintien des anciens risques : 

 

a – Date de dépôt :

Depuis que la tarification existe, la procédure contradictoire a généralement considéré que les budgets devaient être déposés le 15 où le 31 octobre de l’exercice N-1.

Les juges de la tarification considéraient que dans la mesure où l’établissement où le service déposait ses conclusions tardivement, il ne pouvait plus contester et solliciter que les sommes qu’il avait demandées doivent être retenues par l’autorité de tarification.

Les tribunaux considéraient également que la date à retenir n’était pas celle de dépôt, mais d’envoi du budget.

Il convient de souligner, que la réglementation nouvelle a uniformisé la date de dépôt au 31 octobre.

En conséquence, les établissements doivent adresser leurs budgets à l’autorité de tarification avant le 1er novembre.

C’est toujours la date d’envoi qui sera retenue pour juger de la recevabilité de la demande.

 
b – Absence d’un document :

Depuis le Décret 88-219 de mars 1988, applicable aux établissements financés sur le crédit de l’état où de l’assurance maladie, l’absence d’un seul document rend inopposable le budget à l’autorité de tarification.

Cette disposition est reprise par l’article R 314-24 du III du Code de l’action sociale et des familles.

La solution jurisprudentielle est rigoureuse. Il convient d’y prêter une attention particulière.

A ce titre, nous rappellerons  la jurisprudence antérieure, qui considérait que l’absence de communication du tableau de trésorerie ne permettait plus à l’établissement de contester son tarif.

Cette solution jurisprudentielle est particulièrement sévère, dans la mesure où le tableau de trésorerie ne constituait pas un élément déterminant pour l’appréciation des besoins de l’établissement en terme de masse salariale.

De même, la Cour nationale du Contentieux de la tarification sanitaire et sociale a confirmé une décision de la CITSS de Paris rejetant la demande d’un établissement n’ayant pas joint la délibération du conseil d’administration approuvant le budget de l’établissement, approbation du budget par les instances compétentes de l’organisme gestionnaires qui constitue une formalité substantielle dont l’absence a rendu les propositions irrecevables à la date du 1er novembre (CNTSS A.96.072 du 12 décembre 2003).

 
c – Un budget par établissement :

Votre attention doit être attirée sur le fait que beaucoup d’associations présente de façon quelque peu automatique leur budget..

Il s’avère en pratique que parfois, plusieurs établissements ou services n’ont qu’un seul tarif.

Or l’article L314-5 du Code de l’action sociale et des familles énonce que pour chaque établissement ou service le représentant de l’Etat  dans le département peut modifier les propositions de dépenses et de recettes.

Les tribunaux de la tarification considèrent en conséquence que des services ayant des numéros de FINESS différents et donc d’autorisation distinctes doivent faire l’objet de tarification séparées (TITSS de NANTES contentieux 03.49.219 du 27 mai 2005).

Par dérogation, l’article R.314-83 prévoit que les établissements ou services implantés sur le même site et relevant de la même autorité de tarification peuvent, avec l’accord de celle-ci, faire l’objet d’un même budget général, comportant un budget principal et un ou plusieurs budgets annexes.

Il convient donc de s’assurer que chaque établissement et chaque budget correspond à un service disposant d’une une autorisation et d’un numéro de FINESS.

A défaut, quand bien même votre demande serait étayée devant le juge de la tarification, il est probable que le tribunal, soit rejettera la requête, soit y fera droit en renvoyant les parties pour que l’administration fixe un nouveau tarif. Il est constant qu’un tel renvoi fait perdre beaucoup de temps dans un dossier, et peut générer de nouveaux contentieux dans l’avenir.

 

 II –  Les nouveaux risques

Les nouveaux risques liés à la procédure contradictoire tiennent au contenu du budget, à la nouvelle rigueur de la procédure contradictoire, ainsi qu’au PPI et à l’autorisation de siège.

a – Sur le contenu du budget

Les articles R 314-17, R 314-18 et suivants du Code de l’action sociale et des familles définissent le contenu du budget.

Le budget doit contenir un rapport budgétaire, ainsi que les différents tableaux prévus dans les annexes au Décret publié dans le cadre de l’arrêté du 22 octobre 2003.

Tout d’abord, on rappellera ici qu’il s’agit pour l’essentiel du tableau des effectifs définis à l’article R 314-19 du Décret, du bilan comptable de l’établissement ou du service, ainsi que des données nécessaires au calcul des indicateurs applicables à l’établissement.

Seront également joints le cas échéant, le tableau prévisionnel des remboursements d’emprunt, les projets d’investissements futurs, les plans pluriannuels de financement en cours où projetés présentés conformément à un modèle fixé par arrêté du ministre chargé de l’action sociale, et le tableau de répartition des charges et produits communs mentionnés au II de l’article R 314-10.

Si les annexes ne posent aujourd’hui pas de difficultés particulières dans la mesure où les tableaux ont été très largement commentés, il convient de s’arrêté sur le rapport budgétaire présenté par l’établissement.

Le contenu minimum de ce rapport est défini à l’article R 314-18 du Décret qui précise « les propositions budgétaires de l’établissement où du service sont accompagnés d’un rapport budgétaire établi par une personne ayant qualité pour représenter l’établissement. Ce rapport justifie les prévisions de dépenses et de recettes et à ce titre notamment :

« 1° Il précise les hypothèses effectuées en matière d’évolution des prix, des rémunérations et des charges sociales et fiscales relatives à la reconduction des moyens autorisés dans le cadre du budget exécutoire de l’année précédente ;
 
2° Il retrace, dans un tableau, l’activité et les moyens de l’établissement ou du service au cours des trois années précédentes, en faisant notamment apparaître, pour chaque année, le nombre prévisionnel et le nombre effectif de personnes prises en charge;

3° II effectue le bilan, sur les deux derniers exercices et l’exercice en cours, des promotions et augmentations individuelles ou catégorielles des rémunérations au sein de l’établissement ou du service ;

4° II justifie le montant prévisionnel global de la rémunération du personnel, en détaillant les hypothèses retenues en matière de promotion et d’avancement, et leur incidence sur le nombre de points d’indice qui en résultent, par application des conventions collectives ou des dispositions statutaires applicables à l’établissement ou au service ;

5° Il indique, le cas échéant, les éléments du projet d’établissement mentionné à l’article L.311-8 du code de l’action sociale et des familles qui justifient les dépenses proposées ».

Les informations communiquées au 1° ne posent généralement pas de difficulté, puisque dans les anciens rapports budgétaires. Elle étaient généralement communiquées antérieurement.

Il en va de même du tableau d’activité des moyens où du service au cours des trois derniers précédents en faisant ressortir notamment le nombre prévisionnel et le nombre effectif de personnes prises en charge.

Il me semble plus délicat d’aborder à présent la question du bilan sur les deux derniers exercices et l’exercice en cours des promotions et augmentations individuelles où catégorielles des rémunérations au sein de l’établissement où du service, ainsi que les hypothèses retenues en matière de promotion et d’abattement, ainsi que leur incidence sur le nombre de points qui en résultent par application des conventions collectives.

Ces informations ne sont pas encore habituelles. Il s’agit de documents qui peuvent être lourds à présenter, et qui s’imposent aux établissements. Il est à craindre, qu’un budget qui ne présenterait pas ces informations pourrait être qualifié d’incomplet et d’aboutir à un rejet de la part de l’autorité de tarification (ce que ne manqueront pas de confirmer les tribunaux de la tarification.

Un effort particulier doit donc être porté sur ces nouvelles informations.

Enfin, le dernier élément à souligner est que le budget prévisionnel n’est que la vision financière du projet d’établissement, et donc qu’il est normal de faire référence régulièrement au projet d’établissement dans le cadre des rapports budgétaires accompagnant les propositions budgétaires.
 

b- Le nouveau délai des huit jours :

Dans le cas de la procédure contradictoire, l’autorité de tarification vous adressera ses observations.

Vous disposez alors d’un délai de huit jours à compter de la réception du document pour y répondre.

A défaut de répondre dans ce délai, les établissements et services sont réputés avoir accepté les propositions de l’autorité de tarification.

Il y a là, un retournement de la réglementation dont les juges de la tarification considéraient jusqu’à présent que l’absence de réponse dans le délai de huit jours ne constituait pas une acceptation implicite des demandes de l’autorité de tarification.

En conséquence, il est nécessaire de bien respecter le délai de huit jours.

De plus, les formes de la réponse sont précisées à l’article R. 314-22 qui prévoit que les courriers indiquent :

« 1° Pour les dépenses de personnel, en quoi les projets de promotion ou d’augmentation catégorielle de l’établissement ou du service sont insusceptibles d’être adaptés pour assurer le respect du niveau de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir;

2° Pour les autres dépenses, les raisons qui rendent impossible toute modification de ses propositions budgétaires visant à les rendre compatibles avec le montant total de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir ».

Une fois encore, il apparaît important de respecter le formalisme ;

 
c – Les plans pluriannuels d’investissement :

L’objet du présent paragraphe n’est pas de revenir sur le remplissage des tableaux relatifs au PPI, mais plus de préciser que le PPI doit être déposé auprès de l’autorité de tarification.

Ce dépôt, une fois l’acceptation de votre PPI réalisée vous permettra de renseigner automatiquement le montant des dépenses d’investissement qui impact sur votre budget (amortissements, intérêts d’emprunt, etc…).

Les projets pluriannuels d’investissement ne doivent pas nécessairement être déposés aux même dates que les budgets prévisionnels.

Le Décret budgétaire ne prévoit pas de date de dépôt des plans pluriannuels d’investissement.

En conséquence, les plans pluriannuels d’investissement peuvent être déposés à tout moment de l’année.

Il apparaîtrait donc judicieux à l’avenir que ces plans pluriannuels d’investissement soient déposés un peu avant l’été, afin de laisser le temps à l’autorité de tarification d’apprécier la validité des demandes et leur opportunité, de sorte qu’en septembre, vous disposiez d’un PPI arrêté par l’autorité de tarification qui puisse être repris sans avoir à être rediscuté dans le cadre de la procédure budgétaire.

Nous soulignons ici que le défaut de réponse à votre demande de PPI dans un délai de 60 jours de la part de l’autorité de tarification constitue une approbation implicite de votre demande, ce qui vous est favorable au service.
 

c – Les autorisations de siège :

Les frais de siège doivent être pris en charge par l’autorité de tarification, dans la mesure où ils ont fait l’objet d’une autorisation.

En conséquence, les associations qui souhaitent avoir un siège se doivent de déposer une demande auprès des autorités compétentes.

Dans la mesure où la demande a été faite, vous pouvez présenter un budget siège.

A défaut, en l’absence d’autorisation du siège, vous pouvez recourir à l’utilisation des charges et produits communs.

En effet, si ce que vous qualifiez de siège a pour fonction notamment le suivi de la gestion des établissements et services, la gestion des ressources humaines, la maintenance informatique, la direction générale, etc…, on peut considérer que ces différents services constituent des moyens nécessaires au fonctionnement normal des établissement.

En effet, comment imaginer qu’un établissement ou un service ne dispose pas d’un comptable, soit en interne, soit au niveau de l’association. Il en va de même du commissaire aux comptes dont la présence est rendue obligatoire par la loi.

En conséquence, ces charges s’imposent à l’ensemble des établissements. Elles sont mutualisées au niveau du siège et doivent être réparties entre les différents établissements.

La justification de la répartition se trouvera dans le tableau des charges et produits communs communiqués à l’autorité de tarification.