TARIFS PLAFONDS : des précisions sur la motivation des abattements par l’autorité de tarification

Par un jugement du 31 mai 2021, le Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) de Paris a apporté d’importantes décisions sur l’opposabilité des tarifs plafonds et des groupes homogènes d’activité et de missions (GHAM) à un centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Au-delà des apports concernant la tarification de cette catégorie d’établissements sociaux, la solution retenue intéressera tous les organismes gestionnaires d’établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), notamment dans la perspective de la réforme de la tarification annoncée par SERAFIN-PH pour 2024.

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1. Les faits

Le préfet pratique des abattements sur la proposition de dotation globale de financement (DGF) présentée par un CHRS pour l’exercice 2018, invoquant le jeu des tarifs plafonds et appliquant un taux d’effort budgétaire.

L’organisme gestionnaire, manifestement insatisfait, saisit directement le TITSS de Paris.

2. La procédure

L’organisme gestionnaire conclut à la réformation du tarif par réévaluation des charges et des produits. Par ailleurs, il conteste la reprise pratiquée sur une subvention d’exploitation versée par le ministère de la justice au titre des actions spécifiques réalisées en partenariat avec le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP). A l’appui de ces prétentions, il fait valoir que :

• le CHRS justifie suffisamment de la spécificité de son activité lorsqu’il fait état du partenariat étroit entretenu avec l’Administration pénitentiaire ;
• il est dans l’incapacité d’adapter ses propositions budgétaires au montant retenu par l’autorité tarifaire. En effet, l’abattement pratiqué en application des tarifs plafonds représente un effort d’économie équivalent aux dépenses du groupe I, alors que ses dépenses ne sont pas compressibles dans de telles proportions ;
• les tarifs plafonds déterminés par groupe homogène d’activité et de mission (GHAM) ne permettent pas, eu égard à leur caractère réducteur, de traduire de façon pertinente l’activité du CHRS eu égard à sa spécificité de cette activité. Le classement du CHRS dans la catégorie 2D n’est pas pertinent ;
• les abattements ne sont pas justifiés au regard des dispositions de droit commun ;
• la subvention d’exploitation versée par le ministère de la justice ne peut être considérée comme une recette en atténuation mais doit être restituée à l’établissement ;
• l’autorité de tarification a fait une application inexacte de l’article 3 de l’arrêté du 2 mai 2018 en ne se référant pas aux dépenses approuvées du compte administratif de l’année précédant l’exercice tarifé ;
• l’autorité de tarification n’établit pas que le montant des dépenses proposées était incompatible avec la dotation région ale limitative (DRL).

En défense, le préfet conclut au rejet de la requête aux motifs qu’elle serait irrecevable et qu’aucun de ses moyens ne serait fondé.

3. La solution

En préliminaire, le Tribunal débute la motivation de son jugement par une référence à l’arrêt du Conseil d’Etat FAS, FEHAP, CROIX-ROUGE, NEXEM & UNIOPSS du 31 décembre 2019 ayant rejeté un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté fixant les tarifs plafonds des CHRS pour 2018.

Pour mémoire, la Haute juridiction avait confirmé la légalité de cet arrêté en retenant les arguments suivants :

• l’article L. 314-4 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit que la fixation des tarifs plafonds des CHRS doit, comme la détermination des DRL, être arrêtée en fonction des besoins de la population et des priorités définies au niveau national en matière de politique médico-sociale, en tenant compte de l’activité et des coûts moyens de ces structures ainsi que d’un objectif de réduction progressive des inégalités dans l’allocation des ressources entre régions ;

• l’article L. 345-1 du même code dispose que les CHRS doivent remplir chaque année une enquête nationale de coûts (ENC) relative au secteur de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion (AHI) pour le recueil des données relatives à l’année précédente ;
• par un arrêté du 12 mars 2018, le ministre de la cohésion des territoires a prévu que cette enquête serait fondée sur le classement de chaque établissement dans 12 GHAM en fonction des types d’hébergement proposés et des missions assurées ;
• ni les dispositions de l’article L. 314-4, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne font obstacle à ce que les tarifs plafonds soient différenciés en fonction des missions assurées par les établissements et du type d’hébergement qu’ils proposent ;
• cette différenciation des tarifs plafonds vise à mieux prendre en compte les charges supportées par les établissements et services dans l’allocation des ressources de l’Etat ;
• le recours aux GHAM n’est donc pas contestable, sauf à ce qu’il soit prouvé qu’il aurait été manifestement impropre à satisfaire à l’objectif poursuivi ;
• les résultats de l’ENC sur lesquels ont été calculés les tarifs plafonds sont fiables (échantillon de 672 CHRS sur 797), même si cette étude était dépourvue de tout cadre juridique. Ainsi l’Etat a-t-il pu appréhender les coûts moyens de ces établissements et services et identifier les facteurs expliquant les écarts à la moyenne ;
• le fait que les charges, en particulier immobilières, supportées par les CHRS soient hétérogènes, ne prouve pas qu’eu égard à la finalité des tarifs plafonds – égaux au coût maximal théorique de fonctionnement par place – et à l’objectif de réduction progressive des inégalités dans l’allocation des ressources entre régions, l’Etat, en adoptant des tarifs plafonds nationaux uniformes, aurait commis une erreur d’appréciation sur la situation des CHRS ;
• les tarifs plafonds ayant été fixés au niveau des coûts moyens constatés en 2015 majorés de 5 % et le maintien, en 2018, du tarif 2017 diminué de 25% de l’écart avec le financement qui résulterait de l’application des tarifs plafonds, il est faux d’affirmer – compte tenu de l’objectif de rapprochement des tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds et de réduction progressive des inégalités dans l’allocation des ressources entre régions – qu’en fixant les tarifs plafonds l’Etat aurait commis une erreur manifeste d’appréciation ou n’aurait pas assez tenu compte des besoins de la population et des priorités nationales ;
• les dispositions relatives au jeu des tarifs plafonds et à un éventuel taux d’effort budgétaire supérieur dans le cadre de la procédure contradictoire doivent permettre de tenir compte des moyennes observées sur un territoire donné ainsi que des écarts à ces moyennes pour des établissements d’activité comparable, sans toutefois que les abattements sur les charges opérés dans ce cadre puissent aboutir à un coût brut à la place inférieur au tarif plafond applicable. Dès lors, ces texte sont suffisamment explicites et sont conformes à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité du droit.

Le Tribunal fait la synthèse des principes adoptés par le Conseil d’Etat :

• les tarifs plafonds doivent servir à orienter le financement des CHRS en vue d’une réduction progressive des inégalités d’allocation des ressources entre régions ;
• les résultats de l’ENC qui ont servi au calcul des tarifs plafonds sont fiables ;
• la variété des tarifs plafonds – en fonction des GHAM – vise à mieux prendre en compte les charges supportées par les CHRS qui sont financées par l’Etat.

La juridiction fait alors application de ces principes au cas d’espèce :

• le CHRS est tarifé, au vu de sa mission « accompagner en diffus », en GHAM 2D. Au regard de la définition règlementaire des caractéristiques de cette mission, l’organisme gestionnaire ne démontre pas en quoi la spécificité dont il se prévaut – du fait de son partenariat étroit avec le ministère de la justice – ne serait pas prise en compte par ce classement ;
• l’article 3 de l’arrêté relatif aux tarifs plafonds 2018 prévoit que l’abattement réalisé par application de ces tarifs doit avoir pour base le “financement accordé en 2017”. Si l’Association gestionnaire que cette base aurait dû être constituée par les dépenses acceptées à l’examen du compte administratif 2017, le texte ne fait pas référence au compte administratif ;
• l’abattement pratiqué, s’il ne correspond pas aux cas prévus par les articles R. 314-22 et R. 314-23 du CASF, a un fondement juridique autonome :  l’article L. 314-4 du CASF et l’arrêté du 2 mai 2018. Il n’est donc pas illégal ;
• le CHRS, s’il prouve qu’il a assuré en 2017 un certain nombre journées de mesures judiciaires de placement extérieur, n’établit pas en quoi ces placements extérieurs génèrent des couts spécifiques distincts de ceux pris en compte par le tarif.

Le Tribunal rejette la requête de l’Association gestionnaire.

4. L’intérêt de la solution

L’intérêt majeur de ce jugement – sous réserve qu’il ne soit pas prochainement remis en cause par un arrêt de la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS) – réside dans la manière dont les juridictions de la tarification appréhendent le jeu des tarifs plafonds, lesquels ne concernent pas que les CHRS (on songe notamment aux ESAT) :

• en lui-même, l’objectif de réduction des inégalités de tarification n’est pas contestable et le fondement juridique des abattements réalisés par leur application relève d’un fondement juridique autonome des motifs de droit commun ;
• il ne pourrait en aller autrement que s’il était établi que les résultats de l’ENC qui ont servi à les calculer n’étaient pas fiables. Or une telle démonstration est des plus difficiles à faire.

Ces deux points soulignent l’enjeu de la généralisation de la réforme de la tarification sur la base des travaux de SERAFIN-PH. En effet :

il faut s’attendre à ce que l’objectif poursuivi par le recours aux nomenclatures des besoins et des prestations soit considéré d’intérêt public de la même manière que l’est celui des tarifs plafonds : il s’agit là d’une prérogative de l’Etat attachée à l’orientation des politiques publiques ;

la nomenclature des coûts sera définie en fonction des résultat d’ENC dont la contestation sera ardue sinon impossible.

Pour ce qui concerne ensuite plus spécifiquement les CHRS, ce jugement est intéressant en ce qu’il admet intellectuellement l’hypothèse d’une contestation du GHAM de classement. Mais encore faut-il être en mesure d’administrer la preuve de l’inadéquation de ce classement à la réalité de l’activité. En l’espèce, l’organisme gestionnaire s’est prévalu d’une spécificité de son activité, invoquant son partenariat approfondi avec l’Administration pénitentiaire. Cependant il n’a pas su démontrer en quoi cette particularité était de nature à remettre en question son GHAM de classement. Il semble qu’une telle démonstration soit difficile à faire :

• d’abord, parce que le partenariat considéré a sans doute des conséquences sur les critères populationnels de l’activité – sans doute s’agit-il d’une activité assurée au profit d’anciens détenus en réinsertion sociale – mais pas nécessairement sur la nature de l’activité en considération de laquelle le classement en GHAM est opéré ;
• ensuite, parce qu’en toutes hypothèses, le CHRS ne peut exercer cette activité que dans le cadre de son autorisation, son financement relevant alors du droit commun de la tarification de cette catégorie d’ESSMS ;
• enfin, parce que de jurisprudence constante, les juridictions de la tarification considèrent que tout financier de l’Etat à un ESSMS est nécessairement lié à son activité, de sorte que son décompte comme recette en atténuation s’impose (voir sur ce point le précédent des abattements de cotisations sociales au titre du soutien aux zones de revitalisation rurales ou ZRR).

En définitive, ce qui est en cause, c’est la logique même des GHAM : elle fait abstraction des différences de coûts qui peuvent être liées aux besoins particuliers des publics accueillis. S’il n’est pas exclu que le juge du tarif ait conscience de cette réalité, pour autant il fait une application stricte de la loi qui ne laisse aucune place à une telle appréciation. Et ce, même si l’abattement pratiqué est très important (ici, il correspond au montant du groupe I).

TITSS Paris, 31 mai 2021, Association Centre d’Action sociale Protestant – ARAPEJ c/ préfet de la région d’Ile-de-France, n° 18.041