La réforme des dispositions sur le contrôle des établissements

Depuis 2002, le Code de l’action sociale et des familles est en chantier permanent. Qu’il s’agisse de réforme de fond, ou d’ajustement, il ne se passe pas un mois sans son lot de modification.

Les règles d’organisation et de fonctionnement des ESMS (établissements et services à caractère social et médico-social) n’échappe pas à ce traitement.

En dernier lieu, l’ordonnance n°2018-22 du 17 janvier 2018 est venue modifiée les règles de contrôles des ESMS.

 

Un an après sa publication, il nous paraît important de revenir sur le contenu de cette réforme.

Deux séries d’articles du Casf organisaient des contrôles répondant à des procédures distinctes : les mesures de contrôle régies par les articles L313-13 et suivants du Casf et les articles L331-3 et suivants du Casf. Ces derniers organisaient un contrôle au titre de l’ordre public. Ce contrôle avait vocation à intervenir si la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies était menacé ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement. Ce contrôle n’intervient pas pour garantir une certaine qualité de vie au sein d’un établissement, mais pour régler ou prévenir des risques graves. La particulière gravité de ces manquements explique que cette procédure est indépendante et qu’elle relève de l’ordre public mis en œuvre par le représentant de l’Etat dans le département (le Préfet de département).

L’ordonnance du 17 janvier 2018 a abrogé les articles L331-3, L331-5, L331-6 et L331-6-1 du Casf. Cette ordonnance a donc mis fin au contrôle au titre de l’ordre public.

Les préfets de département conservent une possibilité d’intervenir auprès de tous les ESMS indépendants du fait qu’ils les aient autorisés ou non sur le fondement de l’article L313-13-VI du Casf : « le représentant de l’Etat dans le département peut, à tout moment, diligenter les contrôles prévus à la présente section ».

Une section unique du Casf régie désormais la procédure applicable aux contrôles des ESMS : la section 4 du chapitre III du titre Ier du livre III intitulée « Contrôle administratif et mesures de police administrative ».

Désormais, les personnes autorisées à réaliser des contrôles au sein des ESMS sont :

  • Le Préfet de département en vertu de l’article L313-13-IV du Casf ;
  • L’autorité de tarification uniquement pour le contrôle fondé sur l’article L313-14-1 du Casf ;
  • Les autorités ayant délivré l’autorisation en vertu de l’article L313-13 ; L313-14 et L313-16 du Casf ;
  • Les autorités ayant délivré l’habilitation. L’ordonnance du 17 janvier 2018 modifie en effet l’article L331-1 du Casf lequel dispose désormais : « Le contrôle des établissements et services habilités à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale, agréés ou déclarés dans les conditions du présent code, à l’exception de ceux régis par l’article L. 227-4, est exercé dans les conditions définies à la section 4 du chapitre III du titre Ier du livre III. Lorsqu’il est fait mention par ces dispositions de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, il convient de lire l’autorité compétente pour délivrer l’habilitation ou l’agrément, ou recevoir la déclaration ».

La nouvelle version de l’article L313-13 du Casf étend la possibilité d’exercer un contrôle aux structures « qui, sans détenir une autorisation correspondant à leurs activités, ont la nature d’un ESMS ou d’un lieu de vie et d’accueil au sens de l’article L312-1 précité ». Avant l’ordonnance du 17 janvier 2018, seuls les ESMS détenant une autorisation faisant l’objet d’un tel contrôle.

Le Casf est relativement silencieux quant aux prérogatives des agents réalisant les contrôles des ESMS. L’ordonnance semble amorcer une ébauche de clarification en opérant un renvoi aux dispositions du code de la santé publique en introduisant un article L313-13-1 dans le Casf lequel dispose : « les dispositions des deuxièmes et troisièmes alinéas de l’article L1421-1 ainsi que celles des articles L1421-2, L1421-2-1 et L1421-3 du code de la santé publique sont applicables aux contrôles effectués en application des dispositions de la présente section ». Ce renvoi est relativement imprécis puisque les articles du code de la santé publique sont spécifiquement applicables aux « pharmaciens inspecteurs de santé publique, les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l’action sanitaire et sociale, les ingénieurs du génie sanitaire, les ingénieurs d’études sanitaires et les techniciens sanitaires ». Deux interprétations peuvent alors résulter de ce renvoi aux dispositions du code de la santé publique : soit, seuls ces professionnels sont compétents pour réaliser les contrôles des ESMS, soit les compétences de ces derniers sont également celles des personnels réalisant le contrôle des ESMS.

Si l’on retient la seconde hypothèse, les agents opérant les contrôles au sein des ESMS peuvent :

  • Prendre connaissance de tout document ou élément nécessaires à la réalisation de sa mission ou de son expertise ; si la personne a la qualité de médecin ou de pharmacien, celle-ci peut prendre connaissance des données de nature médicale ;
  • Opérer sur la voie publique et pénétrer entre 8 heures et 20 heures dans les locaux, lieux, installations et moyens de transport dans lesquels ont vocation à s’appliquer les dispositions qu’ils contrôlent. Ils peuvent également y pénétrer en dehors de ces heures lorsque l’accès au public est autorisé ou lorsqu’une activité est en cours. Lorsque l’occupant refuse l’accès, celui-ci peut être autorisé par le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance (article L1421-2-1 du code de la santé publique) ;
  • Dans les cas où les locaux visités sont également à usage d’habitation, l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention n’est pas nécessaire lorsque le contrôle est effectué en présence de l’occupant et avec son consentement écrit ou celui de son représentant légal recueilli par un agent habilité et assermenté dans les conditions prévues à l’article L. 331-8-2 du présent code. Lorsque les lieux sont également à usage d’habitation, ces contrôles ne peuvent être effectués qu’entre 8 heures et 20 heures, et après autorisation par l’autorité judiciaire (article L313-13-1 du Casf) ;
  • Peuvent recueillir, sur place ou sur convocation : tout renseignement, toute justification ou tout documents nécessaires aux contrôles ; exiger la communication et obtenir ou prendre copie, par tout moyen et sur tout support, ou procéder à la saisie des documents de toute nature, entre quelques mains qu’ils se trouvent, propres à faciliter l’accomplissement de leur mission et la mise à leur disposition des moyens indispensables pour effectuer leurs vérifications (L1421-3 du Code de la santé publique) ;
  • Pour le contrôle des opérations faisant appel à l’informatique, les agents ont accès : aux logiciels et aux données stockées ; Peuvent demander la restitution des informations propres à faciliter l’accomplissement de leurs missions.
  • Les agents peuvent prélever des échantillons.

Des précisions supplémentaires devraient être apportées quant aux agents qui peuvent spécifiquement procéder à telle ou telle prérogatives. En l’état de la rédaction du Casf et du renvoi général opéré au code de la santé publique, les dispositions semblent s’appliquer indifféremment à tous les agents procédant aux contrôles, ce qui semble discutable.

L’apport principal de l’ordonnance du 17 janvier 2018 réside surtout dans les suites possibles aux contrôles. Tout d’abord, l’une des suites possibles d’un contrôle est la formulation d’une injonction par l’autorité à l’origine dudit contrôle. Dans la rédaction antérieure à l’ordonnance, l’article L313-14 du Casf prévoyait deux motifs de formulation d’injonction :

  • La constatation d’infractions aux lois et règlements
  • Des dysfonctionnements dans la gestion ou l’organisation « susceptibles d’affecter la prise en charge ou l’accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l’autorité qui a délivré l’autorisation adresse au gestionnaire de l’établissement ou du service une injonction d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe».

La version de l’article L313-14 du Casf à l’issue de l’ordonnance du 17 janvier 2018 prévoit la possibilité de formuler une injonction lors les « conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement :

  • méconnaissent les dispositions du CASF
  • ou présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées
  • ou le respect de leurs droit ».

L’apport de l’ordonnance du 17 janvier 2018 est également perceptible à travers des conséquences du non-respect des injonctions visées à l’article L313-14 du Casf par l’ESMS. Désormais, l’autorité à l’origine du contrôle peut : prononcer, une astreinte journalière et interdire au gestionnaire de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. Le montant de l’astreinte est proportionné à la gravité des faits mais ne peut être supérieure à 500 € par jour. La durée de l’interdiction est proportionnée à la gravité des faits et ne peut excéder trois ans. En plus d’une injonction, une sanction financière peut également être prononcée. Son montant est proportionné à la gravité des faits constatés. Elle ne peut être supérieur à 1 % du chiffre d’affaires réalisé, en France et dans le champ d’activité en cause, par le gestionnaire lors du dernier exercice clos. A défaut d’activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction financière ne peut être supérieur à 100 000 €. Alternativement ou consécutivement à l’astreinte journalière et à la sanction financière désigner un administrateur provisoire. L’autorité à l’origine du contrôle peut, et c’était déjà le cas avant l’ordonnance, nommé un administrateur provisoire pour une durée maximale de 6 mois.

Les contrôles fondés sur l’article L313-14-1 du Casf sont ceux exercés sur les ESMS relevant du I de l’article L312-1 du Casf à l’exception des foyers de jeunes travailleurs et des services qui assurent des activités d’aide personnelle à domicile ou d’aide à la mobilité dans l’environnement de proximité au bénéfice de familles fragiles et qui sont gérés par des personnes morales de droit privé à but non lucratif.

La seule modification apportée par l’ordonnance du 17 janvier 2018 est une précision dans les conditions pouvant données lieu à une injonction. Une injonction peut ainsi être prononcée lorsque : premièrement, la situation financière fait apparaître un déséquilibre financier significatif et prolongé ou, deuxièmement, sont constatés des dysfonctionnements dans la gestion financière de ces établissements et de ces services (l’ordonnance ajoute l’adjectif « financière » pour préciser la nature du dysfonctionnement pouvant conduire à formulation d’injonctions). L’autorité à l’origine du contrôle peut, et c’était déjà le cas avant l’ordonnance, nommé un administrateur provisoire pour une durée maximale de 6 mois.

Le terme de « fermeture » a été remplacé par le terme de « cessation » de l’activité. L’article L313-16 du Casf a été entièrement revu et prévoit désormais que l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation peut décider « de la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’établissement, du service lorsque :

  • La santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis
  • Et s’il n’y a pas été remédié dans le délai fixé par l’injonction prévue à l’article L.313-14 ou pendant la durée de l’administration provisoire »

Lorsque l’établissement ou le service relève d’une autorisation conjointe, la décision est prise conjointement par les autorités. En cas de désaccord la décision peut être prise par le représentant de l’Etat dans le département.  En cas d’urgence ou lorsque le gestionnaire refuse de se soumettre au contrôle prévu à l’article L313-13 l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation peut, sans injonction préalable, prononcer la suspension de l’activité en cause pour une durée maximale de six mois.